Виды правовых актов Президента РФ.

1. Конституция РФ (ст. 90) предусматривает два вида правовых актов Президента РФ: указы и распоряжения. Указы, как правило, имеют нормативный характер, т. е. содержат общие правила поведения, рассчитанные на постоянное или многократное применение и относящиеся к неопределенному кругу органов и лиц. Вместе с тем распоряжением Президента РФ от 5 февраля 1993 г. установлено, что в форме указов издаются также решения о назначении и освобождении от должностей руководителей федеральных органов исполнительной власти, о гражданстве, о предоставлении политического убежища, о награждении государственными наградами, о присвоении специальных званий, классных чинов, почетных званий РФ, о помиловании1.

Распоряжениями в силу названного акта Президента РФ оформляются решения Президента РФ по оперативным, организационным и кадровым вопросам, а также по вопросам работы Администрации Президента РФ.

Круг решений, которые оформляются соответственно указами и распоряжениями Президента РФ, установлен законами и самим Президентом РФ. Однако известны указы Президента РФ по организационным вопросам и изданные им распоряжения нормативного характера.

По общему правилу указ - это акт более высокого ранга по сравнению с распоряжением. Так, законодательство в ряде случаев специально оговаривает необходимость решения в форме >таза (введение военного положения, чрезвычайного положения и др.). Конституция выделяет особое положение указов Президента РФ, позволяя Президенту, в частности, отменять постановления и распоряжения Правительства РФ по мотивам их противоречия указам Президента РФ (ст. 115).

Деление правовых актов Президента РФ на нормативные и ненормативные не в полной мере раскрывает их особенности. По своему содержанию многие указы и некоторые распоряжения Президента имеют комплексный характер, включая в себя те и другие предписания, решения распорядительного характера1.

Вопросы о предмете правовых актов Президента РФ и их месте в правовой системе страны - один из сложнейших в конституционном праве. Общие требования Конституции РФ о том, что указы и распоряжения Президента РФ не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам (ст. 90), что Конституция РФ и федеральные законы имеют верховенство на всей территории страны (ст. 4), и другие позволяют утверждать, что акты Президента РФ являются, безусловно, подзаконными2.

"Не ясно, однако, как должен действовать Президент РФ, если практическая необходимость государственного управления требует правового регулирования, но в данной конкретной сфере его деятельности пока нет федерального закона", - отмечает Л.А. Окуньков3. В ответе на этот вопрос позиции ученых разошлись. Сторонники концепции подзаконности актов Президента РФ (В.О. Лучин и другие) выступают против признания за Президентом РФ права издавать указы, заменяющие законы даже временно4. Другая позиция сводится к признанию за Президентом РФ права восполнения правовых пробелов с помощью своих актов5. Тем самым обосновывается существующая практика президентского нормотворчества. В защиту и той, и другой позиции приводятся убедительные аргументы. Так, кроме названных аргументов сторонники подзаконности актов Президента РФ заявляют о том, что в силу ч. 1 и ч. 2 ст. 76 Конституции РФ первичное регулирование общественных отношений по вопросам компетенции РФ должно осуществляться только посредством Конституции РФ, федеральных конституционных законов и федеральных законов. Сторонники другой позиции заявляют, в частности, что такое регулирование не может считаться перечнем отношений, по которым могут издаваться лишь законы.

Представляется, что обе позиции страдают крайностями, а Президент РФ широко практикует так называемое "указное право".

В советской правовой системе теоретическое признание подзаконности указов Президиума Верховного Совета СССР и Президиума Верховного Совета РСФСР не исключало первичного регулирования ими общественных отношений. Однако парламент имел право утверждения таких указов или их отмены. Тем самым действовал принцип: молчание парламента в знак согласия с актом президиума.

В зарубежных странах парламенты в той или иной форме признают или терпят так называемое делегированное законодательство, т.е. издание другими государственными органами актов, имеющих силу закона. При этом возможна прямая делегация (передача) полномочий со стороны парламента на издание подобного акта либо делегация в силу молчания парламента. В том и другом случаях за парламентом остается право контроля, вплоть до отмены актов делегированного законодательства. Российское конституционное право не признает делегированное законодательство, а потому не знает парламентского контроля за актами президента и правительства. Думается, вопрос не в том, вправе ли Президент РФ своими актами заполнять пробелы законодательного регулирования, а в делении президентского нормотворчества на две части:

а) в пределах собственных полномочий;

б) делегированное законодательство, допускающее жесткий парламентский контроль за последним.

Как Верховный Главнокомандующий Вооруженными Силами РФ Президент РФ издает директивы и приказы. Они обязательны для исполнения Вооруженными Силами РФ, другими войсками, воинскими формированиями и органами (ст. 13 Федерального закона об обороне). В отличие от указов и распоряжений, сфера действия которых не ограничена, названные акты - правовая форма руководства Вооруженными Силами РФ. Призыв граждан на военную службу, увольнение с таковой производятся на основании указов Президента РФ.